CONTRIBUTION AU PROJET DE NOUVELLE CONSTITUTION
Mai 2023
Cette note a pour objet de soumettre pour appréciation, à toutes fins utiles, quelques réflexions et recommandations sur la Nouvelle Constitution en préparation. Son contenu tient compte du contexte particulier de la Guinée notamment dans ses aspects suivants :
- Le niveau encore bas de développement économique malgré les progrès réalisés au cours de la dernière décennie, en particulier en termes d’infrastructures, de santé et d’éducation ;
- L’érosion des valeurs et la corruption dans toutes les sphères sociales et politiques ;
- Taux d’analphabétismeet de pauvreté élevés exposant la majorité de la population à des risques de manipulation.
Ce contexte nécessite le maintien en placed’institution stables, fortes et jouissant d’une forte légitimité, mais aussi soumis à une redevabilité.
Les sujets suivants sont ceux que nous avons choisis de couvrir, même si plusieurs autres sujets sont aussi d’intérêt.
- La nature du régime
- Principes généraux
Le régime devrait être un régime présidentiel fort et stable, plus proche du régime américain que du régime français. Il faut éviter un régime parlementaire qui malgré quelques avantages (en termes de redevabilité du gouvernement (en particulier vis à vis du Parlement), de séparation des pouvoirs (sauf en cas de majorité dominante) et d’efficacité législative) n’est pas adapté au niveau de développement de la Guinée et à l’immaturité démocratique des acteurs politiques à cause de l’instabilité gouvernementale qu’il crée, de la prédominance des alliances et négociations d’intérêts purement politiques contre l’intérêt supérieur de la Nation, des risques de conflits récurrents entre ministres de bords politiques différents, et du risque de perte de la séparation des pouvoirs en cas de majorité dominante.
Dans un pays développé, les effets des crises et tensions récurrentes (d’un régime parlementaire) peuvent être limités grâce à la maturité politique des acteurs et au fonctionnement robuste de l’administration même en l’absence d’un gouvernement en place. L’exemple de certains pays développés sans gouvernement pendant de longs mois, voire quelques années, en cause de l’absence d’une coalition majoritaire ne peut être envisagé en Guinée.
Il faut évidemment prévoirdes contre-pouvoirs, mais il est important que le Président de la République, le seul élu au suffrage universel (national), demeure le véritable chef de l’exécutif et le garant en dernier ressort de toutes les institutions de la République.
A ce titre, le Premier Ministre assure l’exécution du programme de société du Président de la République. Il coordonne et supervise les départements ministériels à travers les ministres qui sont nommés sur sa proposition écriteau PRG.
La clarté dans le rôle du PM est importante pour éviter toute confusion qui serait de nature à donner des attributs d’un régime parlementaire, et à créer par moments une atmosphère de « cohabitation ». Il pourrait être utile de clarifier les prérogatives notamment en termes de nomination et de gestion directe de projets ou initiatives. Cela est critique dans la nécessité d’un développement accéléré que l’exécutif soit efficace et sans ambigüité dans la ligne à suivre.
- Pouvoirs de nomination
L’objectif principal dans la définition des pouvoirs de nomination doit être d’éviter les nominations subjectives non basées sur la compétence des cadres, mais plutôt sur le copinage, le népotisme, le clientélisme, l’appartenance politique ou ethnique. Pour garantir le bon fonctionnement des institutions, la redevabilité et éviter les abus, trois niveaux de pouvoir de nomination peuvent être envisagées :
- Le pouvoir de nomination du Président de la République (PRG)
Le PRG peut nommer aux postes suivants de façon pour mener la politique de développement du pays :
De façon discrétionnaire :
- Le Premier Ministre, Chef du Gouvernement,
- Les Membres du Gouvernement, sur proposition formelle du PM,
- Les forces de défense.
Après avis du Parlement
- Organes Président des Institutions Constitutionnelles.
Après avis du Conseil Supérieur de la Magistrature et le Parlement :
- Présidents des Cours, Procureurs Généraux, Procureurs d’Appel.
Sur la base d’une procédure compétitive (appel à candidature) indépendante (sur la base de critères/fiches de postes approuvés par le Parlement)
- Directeurs des régies de recettes,
- Directeurs des Etablissements, Sociétés et programmes publics,
- Secrétaire Généraux, sur la base de critères d’éligibilité et d’avancement élaborés par chaque ministère et approuvée par le Parlement,
- Directeurs Nationaux, sur la base de critères d’éligibilité et d’avancement élaborés par chaque ministère et approuvée par le Parlement,
- Gouverneur de la Banque Centrale.
- Le pouvoir de nomination du PM
- Cabinet du PM ;
- Comités Interministériels ;
- Administration de la Primature ;
- Le pouvoir de nomination des Ministres
- Membres du Cabinet Ministériel (Chefs de cabinet, Conseillers et Assistants)
- Chefs de Division et Chefs de Sections (sur la base de critères/fiches de postes approuvés par le Conseil des Ministres) sur proposition formelle des Directeurs
- Comités/Commissions.
D’une manière générale, toutes les nominations dans l’administration centrale et déconcentrée doit se faire sur la base de critères d’éligibilité consignés dans un référentiel des compétences par poste de l’administration approuvé par le par le Parlement. Tous les décrets du PRG (nomination, textes etc.) doivent être pris (effectivement) en Conseil des Ministres pour être valides.
- L’Independence des Institutions Constitutionnelles
Il est fondamental de ne pas limiter la notion d’indépendance à celle des institutions les unes vis à vis des autres, et en particulier par rapport au pouvoir exécutif. En effet, le risque de dépendance vis à vis des intérêts des personnes ou des groupes d’intérêts est aussi grand que celui vis à vis des autres institutions. Sur cette base, aucune institution ne doit être complètement indépendante et sans contre-pouvoir.
Ainsi, toute institution qui est indépendante de l’exécutif devra être soumise à un contrôle plus strict du Parlement et que cela soit explicite et formalisé dans la constitution.
- La durée et le nombre des mandats présidentiels
Il y a nécessité que chaque régime et chaque Président de la République dispose du temps nécessaire pour réaliser un chemin irréversible dans la transformation socioéconomique du pays. A titre d’exemple, pour réaliser une infrastructure d’envergure, les études peuvent prendre deux (2) ans, la mobilisation du financement deux (2) autres années et la construction au moins trois (3) ans. Par conséquent, l’infrastructure ne serait achevée que sept (7) ans après son initiation. Un autre exemple pertinent serait lesreformes dans les secteurs de la santé et de l’éducation dont les impacts peuvent prendre 10 ans avant d’être effectifs. Avec des mandats de courte durée, le régime aurait tendance àne pas s’engager sur de grands projets qu’il n’aurait pas la chance d’inaugurer ou à faire des choix irrationnels(notamment en sacrifiant la qualité) dans la réalisation des projets dans la volonté de montrer des résultats pour bénéficier de soutiens politiques nécessaires à la réélection. En outre, les contrats à long terme qui sont nécessaires pour le développement de certains secteurs (mines, infrastructures), ne sont soit pas acceptés par les institutions crédibles, soit grevées de surcouts liés aux risques de remise en cause par un nouveau régime.
Les pays sous-développés qui ont réussi le développement économique ont tous bénéficié de la stabilité d’un régime sur plusieurs décennies. La stabilité politique est un préalable pour attirer l’investissement de qualité et assurer un développement socioéconomique soutenu et durable.
Sur la base de ce constat, même sile principe de limitation des mandats est un acquis définitif dans tout système démocratique robuste, nous suggérons, compte tenu des limites actuelles de notre système démocratique,un mandat de sept (7) ans, renouvelable une fois pour le Président de la République. Un mandat de cinq (5) ans peut être retenu pour le Parlement afin d’assurer une électionde contrôle au terme de la cinquième année du septennat.
Cette option permettrait au pays (en cas de réélection du Président) de disposer d’une stabilité de régime pendant au moins 14 ans et de connaitre des transformations irréversibles pour le développement socioéconomique.
- Le poste de vice-président
Nous estimons qu’il est extrêmement utile d’avoir un poste de vice-président (élu sur un ticket avec le Président) pour garantir la stabilité des institutions sans rupture de légitimité. Cependant, dans notre logique de clarté des pouvoirs du Chef de l’Etat, et dans le souci d’éviter toute velléité du Vice-Président pouvant avoir un impact négatif sur l’efficacité et la stabilité du régime, le Vice-Président peut remplacer le Président de la République et finir son mandat. Il pourrait se présenter à l’élection suivante. A la discrétion du Président de la République certainesmissions honorifiques et de suivi peuvent être confiées au Vice-Président. Le Vice-Président ne pourrait être demis de ses fonctions dans les mêmes conditions que le Président de la République.
- Les candidatures indépendantes
Les candidatures indépendantes devraient être autorisées pour une plus grande participation citoyenne aux élections. Cependant, il faudra s’entourer de garde-fous pour éviter les candidatures fantaisistes et la prise de contrôle du champ politique par des groupes d’intérêts. Un mécanisme de parrainages (dans une limite raisonnable) par des citoyens pourrait être envisagé en cas de nécessité, tout en évitant que cela soit un moyen de restriction des candidatures de nature à altérer ou biaiser le processus démocratique.
- La gestion rationnelle des échéancesélectorales
La multiplicité des élections est nuisible au maintien d’un rythme de développement soutenu pour le pays. Le cout de ces élections sur le budget et sur l’économie, les risques, tentions et instabilités sociopolitiques sont de nature àpeser négativement sur le rythme de développement du pays. Il est important, dans la mesure du possible, de regrouper les élections et de les organiser de sorte que le Président de la République ait l’opportunité d’essayer d’avoir une majorité pour gouverner. Dans ce cadre, les élections locales et législatives devraient être organisée ensemble. Seul l’élection présidentielle serait organisée seule.
Il est important, dans la mesure du possible, d’organiser de manière simultanée les élections et de les organiser de sorte que le Président de la République puisse avoir le temps nécessaire pour dérouler son agenda de développement, les élections rapprochées étant sources d’instabilité politique et sociale. Cela offrira également l’opportunité d’instituer un équilibre institutionnel entre l’exécutif et le législatif.
Dans ce même esprit d’éviter une « démocratie électoraliste » en lieu et place d’une « démocratie de développement » qu’il peut être judicieux de faire nommer les chefs de quartier/district par les Conseils Communaux(et non par décision discrétionnaire du Maire) et non par élection. Cela permettrait de l’argent et du temps à consacrer au développement, et d’éviter la multiplication des tensions et conflits de voisins dans les quartiers. Toutefois, pour renforcerla légitimité des chefs de quartier/district, il peut être requis un minimum de signatures des citoyens/familles électorales de la localité pour être acceptable au poste.
- Inclure certains acquis socioéconomiques
Ce projet de nouvelle constitution offre l’opportunité de rendre irréversible certains acquis socioéconomiques. Parmi ceux-ci on peut citer la gratuite de la césarienne, le transfert de 15% des revenus miniers aux collectivités (Fonds National de Développement Local),etc. Leur nombre devrait cependant être limité à quelques acquis fondamentaux au bénéfice de la majorité des guinéens et/ou des couches vulnérables.
- Le nombre de députés
Dans le cadre de l’amélioration de la représentativité populaire au parlement, il serait plus approprié de revoir le nombre de députés uninominaux par préfecture. A cet effet, certaines localités qui ont des larges populations devraient bénéficier de plus de députés uninominaux.
Le nombre de députés uninominaux pourrait être fixé en fonction de la population ou du nombre d’électeurs pour chaque localité (par exemple, le Sénégal prévoirait 90 sièges pour les départements à l’uninominal avec 1 à 7 députés par département, « selon leur population »). Une règle de révision périodique de ce nombre pourrait être définie au gré de l’évolution du nombre d’inscrits ou d’habitants dans les préfectures, tout en s’assurant (au moyen d’un plafonnement) que le nombre total de députés au parlement ne dépasse pas un certain plafond (pour des fins de maitrise des couts et de stabilités des équilibres en termes de représentativité). La constitution pourrait juste prévoir une fourchette (pour les uninominaux) en fonction de la population/des inscrits et la répartition effective faite par des textes de niveau inférieur.
- Un haut conseil de sages au niveau national.
Dans les faits les coordinations régionales au lieu de renforcer l’unité nationale sont un instrument d’expression d’identités ethniques, avec des incursion fréquentes dans l’arène politique. Par contre les patriarches locaux(s’ils sont bien choisis) peuvent avoir une légitimité dans nos villes et villages et peuvent contribuerà maintenir la paix et la cohésion sociale. Ilsn’ont cependant aucune légitimité constitutionnelle. Sur la base de certaines règles, permettant d’éviter toute confusion et réduisant le risque de cooptation de « sages » en délicatesse avec la loi, un cadre peut être créé pour recueillir leurs avis. Ce cadre ne devrait être que consultatif si nécessaire, sur un nombre limité de sujetssocioéconomiques.
A ce titre, on pourrait envisager la mise en place d’un haut conseil des sages regroupant les sages (traditionnels et d’autres catégories pertinentes) de toutes les régionsen lieu et en place des coordinationsrégionales. Ce haut conseil pourraitinclure des personnes ressources retraitées ayant servi le pays. Leurrôle serait de promouvoir la paix et cohésion sociale et servir de conseil àl’exécutif.
Ce haut conseil de sages pourraitêtre aussi un instrument pour le maintien et la valorisation de nos cultures et traditions. Le Haut Conseil des Sages réduirait de facto l’influence des coordinations régionales dont il jouerait effectivement le rôle dans un cadre unitaire et non identitaire.
